2013年1月，广州市“两会”上，广州市政协常委曹志伟出示投资项目审批“万里长征图”。C FP供图

郑汉林

行政审批改革

2013年1月广州“两会”上，广州市政协常委曹志伟展示的行政审批“万里长征图”，道出了企业审批之痛，很快引起全国关注，国务院总理李克强在会上两度提及，要求加快行政审批改革。

“放权”是行政审批改革的关键词，这项改革也因此被称为政府“革自己的命”。

行政审批制度改革历来是广东改革的突进“尖兵”。早在2012年，国务院批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试，对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。从那时至今，全省累计调整行政审批事项近2 .8万项，其中省级578项、市级6000余项、县级1 .6万余项。广东的实践为全国行政审批制度改革的推进提供了很好的样本和经验。

曹志伟的“万里长征图”也使广州市的行政审批改革加快了步伐，当年即出台了《建设工程优化审批流程试行方案》，将审批流程从799天减至37天，审批时限压缩90%。目前，广州正努力出台其升级版本，这将是一场触及权力削减、意识转变的化学反应。

走进广州市政务办审批协调处办公室，一张长约4米、高约1米的流程图占据办公室里最大的一面墙。

这张绘制于2014年1月的流程图展示的是广州建设工程项目联合审批办事指引，也就是俗称的优化审批流程“2.0方案”。包括国土规划、建设、发改等20多个部门的80多项审批事项被“打包”装进立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收五个“集装箱”。审批时限相加是37个工作日，比原来缩减了90%，此前最多需要799个工作日。

11月9日上午11点半，广州市政务办主任郑汉林站在审批协调处办公室，指着墙上的“建设工程项目联合审批办事指引”感慨，“在斗争中成长啊。”站在一旁的审批协调处副处长王建丰苦笑，“上周开了个协调会，2点多钟开到6点半，还各自僵持在那。”

这样的场面，近半年来，几乎在每一场协调会上“上演”。原计划10月底出台的《广州市建设工程项目审批制度改革实施意见》(暂定名)，也就是俗称的3.0方案，四易其稿，还在优化之中，有望年底出台。

广州目前正处于建设工程领域优化审批流程2 .0向3 .0版本升级的攻坚阶段。

点炮

“万里长征图”进京

诉尽企业审批之痛

广州建设工程专项行政审批改革要从一张图说起。

2013年初广州市“两会”上，一张投资项目审批流程“万里长征图”甫一亮相就引发广泛关注。这张图的绘制者是广州市政协常委曹志伟。从一个10多年前“给别人敲章的”公务员，到“求着别人给敲章的”下海商人，曹志伟对审批之难体悟深刻。他结合自己办企业的苦衷，耗时10年，将一个投资项目落地耗时799天的艰辛历程用图表展现出来，并给它取名“万里长征图”。

惊艳亮相市“两会”短短一周内，“万里长征图”震动广州。彼时，全国上下，行政审批改革呼声渐高。2012年8月，国务院批准广东作为行政审改试点，容许广东对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。省会城市广州更被寄予引领改革的厚望。

“国家在推动的行政体制改革，没有成熟的做法，都在找抓手。广州则提供了一个样本。”中央电视台经济亚波体育(中国)有限公司官网副制片人岳群接受南都记者专访时说。

2013年6月24日至27日，中央电视台《新闻联播》先后播出了三集系列报道《一张图引发的改革》。这张审批“万里长征图”从此全国知名，直至挂进中央编办的窗口——— 进门大厅里。国务院总理李克强曾在15天内两次在会上提到此图。

“曹志伟就是那个点炮的人。”广州市政府相关负责人说，广州对于行政审批权的减、并、放工作一直在做，“曹志伟的‘万里长征图’就如同一剂催化剂，其加速作用必须肯定。”

“建设工程是行政审批改革中长期的老大难问题。”在郑汉林看来，曹志伟发力建设工程领域，是抓住了行政审改的“牛鼻子”。

接招

市委提出审批时限缩至30天，各部门炸了窝

2013年广州市“两会”结束2个月后的3月底，广州市即出台《建设工程优化审批流程试行方案》，俗称“2 .0方案”，将审批流程从799天“颠覆”至37天，审批时限压缩90%。

这样“又快又狠”的回应，全国罕见。

2013年春节让广州市法制办主任吴明场难忘。对这个偏静态的学术型部门，接到牵头“优化投资项目审批流程”的紧急任务少见。

在广州“两会”结束后不久，2月1日，即农历腊月二十一，广州市优化建设项目审批流程专责工作小组成立。吴明场任组长，此事 成 了 广 州 市 法 制 办2013年的“一号工程”。

当时的广州市发改委、建委、规划局、国土房管局、环保局、公安消防局等20多个部门坐在了一起。春节前2天，《广州市建设工程项目优化审批流程试行方案》讨论稿和审批流程图呈报给了广州市领导。

“正月初七上班第一天，又碰头，讨论很激烈，等市委提出把审批时限压缩至30个工作日，简直炸了窝。”一位与会处长回忆。

“能不能给20天时间？”

“总共就37天，如果单独给你一半，其他部门就不用干了！”……

争论的焦点就是各个部门能“瓜分”多少审批时间。

此前，吴明场曾牵头进行了广州第四轮和第五轮行政审批改革。广州市级层面的行政审批事项从1999年左右2700项减少到201项。在削权和防止部门要权的过程中，他积累了“斗争”经验。但这一次协调的难度也让他猝不及防。

“原本经过几次协调，各部门已达成一致，没想到了市政府常务会上，又有部门领导反口，说要尊重规律，尊重科学，不要脑子发热。”

最后，《试行方案》在3月的一场“夜晚”会议上，由市领导亲自督促，一个个部门局长“签字画押”定下来。3月27日，市政府以穗府〔2013〕8号文的形式正式印发《试行方案》。《试行方案》将建设工程项目审批流程整合为立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等5个审批阶段。

“5个集装箱受理业务，大大减少了企业和政府打交道的环节。2.0版本不能说取得很大成功，但方向是对的，被很多城市所效仿。”郑汉林说，将并联审批思路进行实操落地，广州为全国做出了积极有益的探索。

现状

实际受理门槛过高

并联审批遇冷

11月9日，广州市政务中心6楼联合审批大厅里，一上午冷冷清清。到上午10点，5个入案窗口共有2个窗口有工作人员。规划报建项目窗口工作人员告诉记者，窗口开设2年多，共受理97宗，上个月没有入案。

广州市法制办2013年12月30日的《关于我市优化建设工程项目审批流程工作情况汇报》中，已将“实际受理门槛高”列为实操“第一难”问题，“实际运作过程中，有些部门要求一个审批阶段的所有审批事项的申请材料符合受理条件方予受理，有些部门把项目接受单位接受审批咨询、申报辅导作为受理的条件……人为地提高了并联审批的受理门槛。”

“37天是‘政府视角’，官方公布799个工作日压缩到了145个。企业实际完成申请全程需300天以上。因为除了行政审批，还有大量隐藏在审批事项附件申请材料中的技术审查、评估、咨询、检测等各类强制服务和收费。”曹志伟说，“2.0版本是在没有裁减审批处室、没有改动审批法规、没有削减审批事项的情况下，靠优化流程、串联改并联、压缩每个事项的审批时间，而进行的审批‘技术性’改良。”

一场升级改革迫在眉睫。

博弈

改革3 .0迫在眉睫

到现在已“吵”了三轮

如果说，串联变并联，压缩审批时间，是一场行政审改的物理反应，那么由此升级的3.0版本，将是一场触及权力削减、意识转变的化学反应。

3.0版本升级，曹志伟全程参与，“到现在已经‘吵’了三轮”。今年7月、8月，市领导召集各方开会讨论3 .0版本的一版和二版稿，不乏争议。“基本所有涉及部门都有反对声音，我几乎是一个一个反驳回去。”曹志伟说。

二版发给各部门征求意见后，反弹一下子变大了，“原来版本里很多条改革意见，到后来都变成了‘不采纳’”，根据部门意见又修订出第三版。

在曹志伟的构想中，3.0版本一方面削减投资项目审批事项，一方面实行清单管理。

曹志伟说，经他测算，通过“减、并、移”，削减的审批事项可达六成，审批时间将缩短50%。其中涉及上位法审批43项，占57%。

“《建设工程规划许可证》需提交31次，《建设用地批准书》需提交27次。项目建设审批中，申报材料多达898份，重复提交率达59%。”曹志伟建议，在负面清单、权力清单和责任清单的基础上，再增设附件清单、收费清单和法规清单。附件清单就是简化申报材料，收费清单的重点是“一费制”，法规清单则针对部门之间法规的相互矛盾情况进行清理。

其实，曹志伟的很多建议在厦门的行政审改中多有体现。“厦门最初学广州，现在比我们做得彻底，我们要反过来学习兄弟城市。”郑汉林说，厦门的改革正在实践厘清政府和市场的关系，市场该做的交回市场。这正是广州深化行政审改的方向。

但现实演变成一场旷日持久的“谈判”。“当着市领导说没意见，转脸就不一样了。”王建丰对于业务处室层面的“难协调”相当有体会。

“原来是要求10月底出台，现在看来不现实。今年底能出台就算不错。”郑汉林说，被部门提及最多的，就是地方改革和国家上位法之间产生的矛盾，“这个矛盾就会牵扯到谁来负责任。试错的代价没有人愿意承担。部门也两难。”

“若上面已经批准的，还要你改什么呢？归根结底是利益问题。一项审批事项可能涉及一个处室的存亡，相应的一项收费就可能涉及到一个关联的垄断中介机构，甚至一个中介行业的兴衰。”曹志伟说，又一次据理力争，“又扳回一部分”。

据王建丰介绍，在尚未定稿的3.0版本中，比较确定的意见，比如土规两套坐标系的统一，收费统一到施工许可证、验收、确权三个节点，项目生成机制等，都不会弱于厦门的思路。广州目前正在考虑审批事项的进一步“转、并、放”。

展望

明年上半年市区两级普及“一个窗口”办事

建设工程项目行政审改只是行政审批改革中的一个专项。尽管郑汉林也认为，目前的3 .0版本跟当初的设想有一些差距，但还是为全面推行行政审批“集成化”探了路，奠定了基础。

今年，广州将从单项集成，走向全面集成。

“要努力建构一种理念，让老百姓办事从找部门到找政府，集成化最后就是走到‘一个政府’的概念。”郑汉林说，荔湾区“一个窗口”政务服务模式落地1年半效果显著，目前广州一半的区，包括越秀、海珠、天河、南沙等也陆续“落地”。今年底，广州市政务服务大厅将划分报建项目、注册登记、经营管理、投资服务、通关贸易5个办事大厅。统一“一个窗口”收发件，后台由各相关部门的业务处室进驻负责审批。

“年底我们会把商事登记、建设国内工程批文批件和个人的审批结果，放在平台上，希望未来能简化审批资料，逐步解决资料互认的问题，”广州市政务办信息中心主任梁文谦称，未来市民到“一个窗口”可以同时办两件事。后台联办，真正方便市民。

广州行政审批“集成化”改革正走在更加务实的路上。

改革者说

广州市政务办主任郑汉林：刀子动在政府自己身上艰难程度外人很难体会

南都：你认为广州建设工程项目优化审批流程2.0版本效果如何？

郑汉林：建设工程联合审批的样板，不能说取得很大成功，但方向是对的。效果被很多城市所效仿，厦门比我们做得更彻底。

南都：厦门模式给广州何种启发？

郑汉林：多规合一，有项目生成机制，宽进、严管、重罚。其关键性做法在规划这块，政府只规定容积率等关键指标，图政府部门不审，交由中介机构去审。但如果违反了我的规定，重罚。

我们的2.0改革是通过加压，让政府提高效能；厦门是为政府泄压，通过削权让政府的工作集中在重点环节要素上，不再需要大量人力在技术审查上下功夫。看似让政府部门工作减少了，但泄压的动作不容易做。

管制型政府喜欢权力，泄压是权力的剥夺和分流，厦门是市委书记亲自抓。这个水龙头看着容易，但没几个人愿意拧开。

南都：正在进行的审改3.0升级顺利吗？

郑汉林：新一轮改革是刀子动在政府自己身上，里面的艰难程度外人很难体会。建设工程审批是中国行政审批里永远的一个痛点，涉及到的广度、难度比任何一个审批都来得难。半年时间起草的审批制度改革实施意见，已经改了4稿。部门之间涉及到的利益问题、利益群体太多了，跟我们的初衷有差距。

南都：协调过程中最大的难点和阻力是什么？

郑汉林：协调过程中，被部门提及最多的，就是地方改革和国家上位法之间的矛盾，这个矛盾会牵扯到谁来负责任。试错的代价没有人愿意承担。容许一些地方先行先试，我们要去看改革的成效，而不是审查改革的过程。每次都拿着上位法的规定来说事，就没办法。

最难的改变，是政府工作人员的思想观念，过去被人家求，现在要站在服务者的角度，想百姓、企业需要什么，这种理念的转变最艰难。让部门把审批变成责任，把不该政府去管的事情丢给市场做，是一个艰难的过程。

南都：广州此轮行政审改的方向是什么？

郑汉林：我们以前的改革是有什么问题解决什么问题，这次是奔着可持续化的改革模式推动行政审批改革。核心是厘清政府和市场的关系，让能够交由市场的部分尽量交由市场，政府在审批环节方面尽量简化。让百姓办事、企业做项目越来越简单，企业可以专注做项目。

南都：行政审改得以推进的关键因素是什么？

郑汉林：改革永远是一把手工程。没有强有力的引领，往往会遇到很多困难；改革要强化政府责任，如果政府的工作人员，特别是领导，认为审批是责任，每个审批部门感到不是那么容易干的活，愿意主动为自己泄压就好推，还认为审批是权力，就不好办了。

广州市政协常委曹志伟：阻力主要来自部分既得利益部门

南都：你对2.0版本实施后的效果满意吗？

曹志伟：基本满意。经过2.0版本的改革，审批事项是清晰的，审批时限是明确的，审批总时间也从799个工作日压缩到了理论上的145个工作日，实际实施起来大概300多天。效率提高，办事态度也好了。

南都：你对即将出炉的3.0版本的期望是什么？

曹志伟：2 .0是“技术改良”，因为主要是时间上的压缩，用并联审批等办法优化审批流程；3.0版的才是真的“改革”，需要革掉一些审批事项、收费事项。

南都：对你自己来说，参与改革的过程有没有惊喜？

曹志伟：有惊喜。2013年广州市“两会”后，不足百天广州市委市政府就提出了改革方案，这让我非常感动，可以看出政府部门早就做好准备。我原来想一年启动、三年有初步效果就不错了，但是想不到市委市政府改革态度这么明确，牵头部门这么负责，各局这么积极。按理说规划局和国土局，触动的利益是最大的，但是他们在第一轮审批流程改革中表现得最主动，市法制办、市政务中心最坚决。

南都：有没有出乎意料的困难或阻力？

曹志伟：负责事项审批的主要业务部门还是有迟疑的。阻力主要来自部分既得利益部门，不愿意改，往往以“上位法”为借口推诿。

南都：你对打过交道的政府办事人员，有什么样的印象和评价？你如何看待制度与人的关系？

曹志伟：基层政府的办事人员是行政审批制度的产品。由于部门立法利益化严重，每位政府办事人员肯定从本部门利益出发，执行本部门条例，导致审批标准不一，存在较大的自由裁量权；另外，部分基层办事人员害怕失误、害怕问责，加之缺乏有效的考评监督机制以及投诉反馈机制，所以他们不作为，能不批尽量不批。

这些都造成“管理就是审批，审批就是办证，办证就要证明，证明就要收费”，让群众感觉政府部门像衙门，“门难进，脸难看，事难办”。所以必须通过行政审批流程的优化来启动行政审批制度改革，从而让政府部门从管理型向服务型转变，让公务员成为真正为国家办事，为人民服务的公务员。

改革进程表

2012年

国务院批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试，对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。

2013年

广州市出台《建设工程优化审批流程试行方案》，俗称“2.0方案”，将审批流程从799天“颠覆”至37天，审批时限压缩90%。

2014年

广东在全国率先发布了首张涵盖省市县三级全部审批事项的一单式“纵向权力清单”———《广东省行政审批事项通用目录》。将我省地方政府实施的行政审批事项一单收尽，并统一规范名称，赋予唯一代码，实行严格的“身份证”管理。

2015年

2月和8月，广东省政府两次发文，分别取消和下放行政审批事项35项、24项。

文章来源：南方都市报

原文链接：http://epaper.oeeee.com/epaper/A/html/2015-11/13/content_10724.htm#articl